融合與發展:“四大檢察”與新時代法治構建
時間:2019-09-30  作者:  來源:檢察日報
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融合與發展:“四大檢察”與新時代法治構建

——慶賀新中國70華誕

編者按 為慶賀新中國70華誕,進一步夯實“四大檢察”理論基礎,推動“四大檢察”實現全面協調充分發展,促進新時代法治構建,人民檢察雜志社、《檢察日報》理論部于9月23日在北京共同舉辦“融合與發展:‘四大檢察’與新時代法治構建”研討會,就“四大檢察”的融合發展進行了深入探討。現摘要刊發與會專家學者、檢察官的發言,敬請關注。

把法律監督全面落實到“四大檢察”中

中國政法大學教授、博士生導師 樊崇義

檢察機關是國家的法律監督機關?!八拇蠹觳臁比嫘鞒浞址⒄?,必須堅持法律監督的地位不動搖??梢運?,“四大檢察”的生命線,就是要建立和完善我國的法律(檢察)監督體系。在“四大檢察”戰略布局中,把法律監督全面、充分地落實到“四大檢察”中,必將迎來“檢察機關不是沒事干,而是干不完”的新局面。

首先,“四大檢察”或者法律監督的理論根據,不能僅局限于傳統的民主與法治思想,而應拓展到我國的權力結構模式理論,這是中國特色的國家政權結構,也是建構我國法律監督體系的重要理論根源。

其次,“四大檢察”全面協調充分發展,要以公益為切入點,以訴權為核心,融入國家治理體系和治理能力現代化建設大局中,不斷推進、完善對公權力的法律監督。

再次,在“四大檢察”全面協調充分發展過程中,要正確處理好堅守法律監督定位與遵循權力制約之間的關系,包括妥善處理好法律監督與監察監督的關系。

最后,尊重和發揮創新精神與實踐智慧,在“四大檢察”全面協調充分發展過程中,不斷探索、完善“在辦案中監督,在監督中辦案”的剛性機制及相關協同措施,把法律監督做實做到位,全面實現“做優刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察、做好公益訴訟檢察”的改革目標。

行政檢察監督的“特殊”作用

北京大學法學院教授、博士生導師 姜明安

新時代依法治國總工程包括法治國家建設、法治政府建設和法治社會建設三項子工程。就依法治國的中國特色而言,則還應包括全面從嚴治黨和依法執政這一特別子工程。行政檢察監督在前述子工程建設中具有重要地位和作用,尤其是對于法治政府建設子工程,更具有特殊重要作用。

第一,在法治國家建設方面,行政檢察監督的主要作用是保障和推進公正行政審判。而公正行政審判是公正司法的重要環節,公正司法則是法治國家的基本要件。

第二,在法治政府建設方面,行政檢察監督既可以通過對行政審判的直接監督間接保障和推進依法行政,也可以通過檢察建議直接監督行政機關依法行政。

第三,在法治社會建設方面,行政檢察監督主要是為受到行政違法行為或行政違法不作為侵害的相對人提供進一步的救濟,保障社會公平正義,維護社會穩定。

此外,行政檢察通過履職監督糾正行政審判和行政行為中的各種違法偏向,可以促進公正司法和依法行政,間接推進全面從嚴治黨。

“八個支點”助力民事檢察

中國人民大學教授、博士生導師 湯維建

要清醒地看到,我國民事檢察工作還面臨著發展瓶頸和短板問題。民事檢察要實現創新發展,要充分利用好八個支點:

一是全面化。包括:職能全面化,手段全面化,保障全面化。

二是協同化。要協同法院解決好糾紛,化解矛盾,既要注意外部協同,也要重視內部協同。

三是規范化。主要是指辦案規范化之外的三項配套措施:落實律師強制代理制,引進立案登記制度,利用好檢察服務大廳,實行繁簡分流。

四是訴訟化。要求以聽證求程序正當性,以查證求客觀真實性,以核證求公平性。

五是階梯化。監督手段要最優化,檢察建議可以先行,抗訴在后;強化跟蹤監督,監督的成效、成功率要高;人案并查,檢監銜接。

六是社會化。主要包括:檢察監督目的社會化,陣地社會化,隊伍社會化。

七是公開化。辦案流程要公開,應該公開的法律文書要公開,說理也要公開。

八是剛性化。檢察建議送達要公開宣告,讓社會周知,引進社會力量加以監督;強化監督案件備案;進行監督年度反??;等等。

“公益訴訟檢察”定位再觀察

中國政法大學教授、博士生導師 劉藝

在“四大檢察”中,尤其需要對公益訴訟進行準確定位,要從內部厘清公益訴訟檢察與刑事檢察等的關系,以及與檢察體系外部的關系。

比如,從發展性定位來說,公益訴訟檢察特別是行政公益訴訟檢察,與行政檢察監督之間,要有機制層面的溝通協作機制,這樣才能起到“1+1>2”的效果。而且,從部分與整體的角度來看,行政公益訴訟檢察處于行政檢察監督的中心位置,既可以將監督觸角延展到行政執法活動中,也可以通過訴訟制度進行專門監督。

從在治理體系中的定位來看,檢察機關是我國權力結構體系中的重要組成部分。檢察公益訴訟制度將立法、行政、社會等公益?;ちα坑謝亓檔揭黃?,編織成治理網絡的關鍵節點,并在特定領域形成部分與整體的關系。另一個層面,這種網狀結構還將檢察體系與其他國家治理體系聯結到一起。因此,公益訴訟檢察要發揮治理功效,不僅需要檢察權與行政權、審判權、立法權、公民權合作協調,也需要“四大檢察”內部的合作與協調。

“四大檢察”理念的哲學蘊意

中國社科院法學所研究員、博士生導師 劉仁文

作為“科學的科學”,哲學對法學無疑具有指導意義?!八拇蠹觳臁輩⑿械睦砟?,符合哲學上的系統論。

首先,系統論認為,法治是一個系統工程,包含不同層級的子系統。檢察機關既是整個法治系統工程的有機組成部分,又由不同的子系統組成。刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”子系統的科學布局,一定會實現“1+1+1+1>4”的效益。

其次,系統論認為,各個子系統既具有一定的獨立性、封閉性,又相互銜接、相互耦合。要拓展監督線索和新的發現渠道,實現刑事案件附帶提起公益訴訟與公益訴訟單獨提起的雙輪驅動。

再次,系統論重視外部環境的“刺激”,要作出科學反應。外部刺激對檢察工作提出了更高要求,比如,以審判為中心的司法改革對檢察官的出庭能力提出挑戰,倒逼其把好批捕關、起訴關。

最后,系統論在處理各種關系時,需要借助雙向甚至多向溝通工具。現代法治越來越強調“主體間性”和“溝通理性”。新時期的訴辯關系應當是對抗而不對立、交鋒而不交惡,檢察官要充分重視律師的意見。

責任與定位:檢察官再出發

北京市人民檢察院 劉哲

在推進“四大檢察”全面協調充分發展中,要明確檢察官的責任與定位問題。

一是強化務實意識,務實應成為檢察官責任和定位的基本語境。檢察官責任應該是司法責任,包含了親歷性、各司其職、相對獨立的意義,有別于行政審批制運行方式。現實中,存在將行政管理與司法責任相混淆的現象,要改變這種傾向,讓“務實”兩字成為指導檢察官履職的基調。

二是強化整合意識,讓基層檢察官成為“全科醫生”?!八拇蠹觳臁輩揮鍪腔掛庖逕系摹八拇蟆?,而應該是四個方向、四個領域都有所建樹。所謂的協調發展,不應該是各自為戰,而應是可以在一個檢察官身上得到整合。協調發展應根據司法實際需求,根據各個檢察官的能力特點綜合“綻放”。

三是強化專業意識。檢察官的專業化是“四大檢察”發展的前提與保障。一個領軍性的人才可以創立發展一個學科。要進一步強化業務,對領軍型專業人才給予充分重視,賦予其充分的職業尊榮和職業舞臺。通過培養、鍛煉和激勵機制,達到為“四大檢察”發展源源不斷輸送人才的效果。

公益訴訟中檢察與審判的銜接

中國人民大學教授、博士生導師 周珂

環境民事公益訴訟中檢察與審判的銜接系由審判機關自身力量不足所決定,更是檢察機關自身變革的需求?;肪趁袷鹿嫠咚現屑觳煊肷笈邢謂擁鬧貧裙菇?,包括以下方面:

第一,明確檢察機關在公益訴訟中的角色定位。檢察機關與審判機關作為司法機關,是分工合作的關系。具體到環境民事公益訴訟的個案中,檢察機關要基于公益訴訟起訴人的定位充分發揮自身作用。

第二,夯實檢察機關法律監督立場的制度基石。檢察機關要通過制度的構建避免出現監督越位的危險。具體來說,一是要建立統一高效的公示平臺;二是要切實發揮檢察機關訴前程序的作用。

第三,理順檢察機關與社會組織提起訴訟的銜接制度。檢察機關在環境民事公益訴訟的啟動上應當保持一定的謙抑性,應當通過制度的方式實現檢察機關與社會組織的銜接協作,保證檢察機關將精力集中在對政府部門、國有企業等主體的監督上。

依法全面激活民商事案件抗訴職責

中國人民大學教授、博士生導師 劉俊海

黨的十八屆四中全會決定要求,“完善檢察機關行使監督權的法律制度,加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督”。檢察機關要激活民商事案件抗訴職責,通過個案糾錯,有效推動公正司法。

鑒于抗訴工作尚無法全面滿足人民群眾的司法需求,檢察機關要切實轉變“重刑輕民”的監督觀念。檢察機關要敢于監督,為民作主,該抗訴的依法提出抗訴,以維護法律尊嚴,增強司法公信,確保每份裁判文書經得住法律、社會與歷史的檢驗,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

要精準甄別冤錯案件,必須關注錯誤的裁判依據與裁判思維。錯誤的裁判依據會影響一案,而錯誤的裁判思維會影響一大批案件。

檢察機關糾錯時要開門立案。要落實司法責任制,既要建立健全辦案與查人相結合的監督機制,也要慎用枉法裁判罪,以預防冤錯案件的將錯就錯。

建議檢察機關關注裁判文書中將證據鏈切割成“孤證”的現象,關注不說理、說理不充分的裁判意見,尤其要關注同案不同判的根源與對策。

“四大檢察”協同發展路徑

最高人民檢察院第一檢察廳廳長 苗生明

在新形勢下,“四大檢察”如何協同發展,是檢察機關面臨的重大課題。要在法治廣闊視野上科學認識我國檢察制度,樹立“四大檢察”協同發展的工作理念。

強調刑事檢察是檢察機關服務黨和國家大局的重要職能,并非是爭權力、爭地位,而是正視刑事檢察工作在“四大檢察”中的基礎地位,準確定位刑事檢察工作,更有利于與民事、行政、公益訴訟檢察協同作戰,共同發展。

“四大檢察”全面協調發展,一是要始終以刑事檢察作為檢察機關基本的職能,在此基礎上更加注重發展民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察。二是要堅持協調發展,就是要求“四大檢察”要協同發展、并駕齊驅,實現強者更強(做優)、弱者變強,最終實現四者的均衡發展。不能用平均主義的簡單思維、平均用力來解決均衡發展問題,不能以“裁長補短”的簡單操作、以削弱刑事檢察的保障和支撐來實現所謂的均衡。三是要研究探索“四大檢察”融合發展的路徑與方式,互相支持配合,形成整體合力。刑事檢察訴訟跨度長,覆蓋領域廣,應當樹立全局觀念、融合思維,積極主動地助推民事、行政和公益訴訟檢察發展前行。

牢固樹立“整體”檢察監督理念

浙江省人民檢察院副檢察長 王祺國

“四大檢察”體系是一個檢察監督整體推進的相互依存、循環發展的整體,要落實“四大檢察”監督首要的就是牢固樹立整體檢察監督觀。

我國檢察機關的法律監督長期以來幾乎等同于刑事訴訟活動的法律監督?!八拇蠹觳臁鋇娜妨?,給我國檢察事業的發展指明了整體發展的正確方向,它表明中國檢察監督應該是刑事、民事、行政和公益訴訟檢察四輪驅動、同頻共振的整體發展格局。在這樣的整體檢察監督格局中,“四大檢察”監督各自都肩負著自身獨特的價值和使命,在整體檢察監督格局中都處于同等重要的、無法替代的位置。這樣的整體檢察監督才是完整的、循環的和可持續的,也只有這樣,才能從整體上樹立檢察監督的權威性和公信力。

同時,站在整體檢察監督的立場,“四大檢察”的執行應當從法律授權、監督能力出發,立足必要與可行,有區別地推進,也即應當堅定不移地按照“做優刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察、做好公益訴訟檢察”的檢察監督工作主線,優化檢察監督職能配置、檢察官履職和檢察監督等若干關系。

明晰行政檢察新方位

最高人民檢察院第七檢察廳副廳長 張步洪

“四大檢察”融合背景下行政檢察的新方向需要清晰明確。

在“四大檢察”格局中,行政檢察是以行政訴訟監督這一窄口徑切入展開的,行政檢察補齊自身短板,進而在國家和社會生活中更好地、實質性地發揮重要作用,就是為“四大檢察”新格局作出貢獻。為此,行政檢察必須按照“講政治、顧大局、謀發展、重自強”的新時代檢察工作總要求,練內功、圖“自強”,力爭在較短的時間、以較快的速度提升專業判斷和價值判斷能力。

“四大檢察”要牢固樹立以人民為中心的監督理念。行政檢察以人民為中心,具有特殊的使命與要求,與法律授予檢察機關行政訴訟監督職能的立法目的高度契合。檢察機關在行政訴訟監督中,要著力保障公民、組織訴權,維護公民、組織合法權益,認真對待每一個公民、組織的監督申請;審查辦理行政機關申請監督案件,認真聽取相對人的意見。同時,作為行政訴訟監督沿襲行政審判“合法性審查”思路的一個轉向,在尊重行政權、審判權邊界的前提下,以高超的判斷力,采用各方均可接受的方式,立足檢察職能,按照符合法律、符合公益、符合平等?;ぴ虻囊?,促進行政爭議實質性化解。

做實新時代民事檢察

最高人民檢察院第六檢察廳二級高級檢察官 肖正磊

新時代對檢察機關提出了新要求,對于民事檢察而言,要適應新要求,就要從理念更新、機構建設等方面做實。

要以理念變革引領民事檢察工作創新發展。堅守客觀公正立場,切實履行好新時代檢察監督職責。樹立雙贏多贏共贏理念,與法院形成良性、互動、積極的工作關系,共同維護司法公正。樹立精準監督理念,注重選擇在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件進行抗訴。樹立智慧借助理念,充分發揮社會力量作用,幫助提升監督質效。

要充分運用多種監督方式,加大對民事審判的監督力度。對于判決明顯不公、裁判標準不統一等導致裁判錯誤的案件,堅決依法抗訴。通過檢察建議、移送違法犯罪線索等方式,加強對審判程序和審判人員違法行為的法律監督。

要強化對執行活動的監督。重點對終結本次執行、消極執行、選擇性執行、違法查封扣押凍結、違法使用懲戒措施等開展監督。

要不斷完善工作機制,著力提升監督質效。推行一體化辦案機制,發揮基層檢察院在民事檢察工作中的基礎作用;建立繁簡分流機制,合理配置司法資源,不斷提高辦案效率。

發揮公益訴訟檢察“聚合”作用

最高人民檢察院第八檢察廳二級高級檢察官 邱景輝

公益訴訟檢察,特別需要在雙贏多贏共贏理念引領下,綜合運用刑事、民事、行政法律手段,以新時代檢察機關公共利益代表的新使命作為催化劑,在推動“四大檢察”全面協調充分發展的進程中發揮聚合作用,進而實現自身可持續發展。

要在“四大檢察”融合與發展中充分發揮公益訴訟檢察的治理功能。一是以提升刑事附帶民事公益訴訟質效為抓手,在提前介入環資食藥案件偵查,將增殖放流、補植復綠等納入定罪量刑考量范圍,在掃黑除惡專項斗爭中嚴懲非法采砂、非法捕撈等侵害公益牟取暴利的有組織違法犯罪等方面,與刑事檢察同頻共振。二是通過對造成公益侵害或者侵害危險的行政違法行為以事立案,移送問責,完善行政執法與檢察司法、檢察與監察的銜接機制,強化行政非訴執行監督,與行政檢察協同增強對行政權監督制約的合力。三是借助民事檢察對社會組織、有權機關提起的民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟強化訴訟監督,確保相關訴權不被濫用,審判執行公平公正,增強通過訴訟?;す嫻氖敵?。

“四大檢察”協調發展的基層考量

福建省莆田市邗江區人民檢察院副檢察長 姚舟

從基層檢察工作視角考量,應從三條路徑強化“四大檢察”在基層的協調發展:

以合理的績效設置推進業態平衡。民行檢察工作做大做強不能唯數據論、唯案件量論,而應在一個合理的績效評價機制的引領下,制定恰當的擴容目標和步驟性計劃。同時,要與刑事檢察的考評體系進行統一換算,推動“四大檢察”融合協調發展。

以提升的履職能力增進工作質效。目前影響基層檢察干警能力提升的主要因素有:一是理論提煉投入不足。二是新生事物本能拒絕。對此,一方面應加大檢察理論年會的帶動作用,增大理論調研活動的激勵因子;另一方面應推行在職研修制度,允許離崗研修。

以精細的概念界定確保制度落實。建議充分開展調研,對于重要制度中因關鍵概念模糊引發的普遍性實務問題進行收集研討,并以指導案例、會議紀要、司法解釋的形式加以廓清,從而為基層院業務工作提供更為明確化、精細化的指導。

(攝影:張哲)

[責任編輯: 佟海晴]